“El derecho de asilo: un naufragio europeo” por Anne Chemin

En una foto, una extraña embarcación hecha de cajas, cartones y telas está embarrancada en la arena mojada. No viene de navegar, la playa está llena de refugiados : con una vela encima en la que se lee en grandes caracteres “Boat’s People”, fue instalada en 2012 en la playa de Calais por una asociación que auxilia a los emigrantes en el Mediterráneo. Con esta imagen simbólica Boat’s People afirmaba su convicción de que el derecho de asilo en Europa estaba naufragando. “Naufragio del asilo”, proclama tres años más tarde, con esta misma foto, la revista del grupo de información y apoyo a los inmigrantes (Gisti), una asociación de juristas que milita por la libertad de circulación.

El derecho de asilo, en Europa, ha zozobrado verdaderamente, al igual que lo hacen, desde hace años, las barcas de migrantes que intentan atravesar el Mediterráneo? Europa, que ha inscrito solemnemente el derecho de asilo en su Carta de derechos fundamentales, ha vuelto la espalda a su historia? Son muchos los que lo creen y no solamente en el seno de las asociaciones de ayuda a los migrantes. El sistema europeo de asilo es “desequilibrado y disfuncional”, estima el alto comisario para los refugiados de Naciones Unidas, Antonio Guterres. Porque contraviene el principio de solidaridad – hace soportar esencialmente el esfuerzo a los países del Sur de Europa – pero también el de igualdad – ofrece a los refugiados niveles de protección muy diferentes en Suecia y en Polonia.

El asilo nació, sin embargo, hace más de dos mil años, en la cuenca mediterránea. Introducida en la lengua francesa en el siglo XIV, la palabra deriva del griego asulon, que designa los espacios inviolables. En la antigüedad, los griegos y también los hebreos acogían, generalmente en los templos, a hombres perseguidos por sus enemigos, a veces incluso asesinos. La tradición continúa al principio de la era cristiana: en 511 el concilio de Orléans codifica este principio de inmunidad en nombre de la caridad. Esta hermosa idea es sin embargo enterrada en el siglo XVI por François I: en 1539 la ordenanza de Villers-Cotterêts suprime el asilo en materia civil y lo subordina al acuerdo de un juez en materia penal.

Hay que esperar a la Revolución francesa para que el derecho de asilo resurja en Europa. En 1789, la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano proclama que la resistencia a la opresión forma parte de los derechos “naturales e imprescriptibles del Hombre”. Cuatro años más tarde, la Constitución de 1793 va más lejos: el pueblo francés es el “amigo y aliado natural de los pueblos libres”, “da asilo a los extranjeros expulsados de su patria por la causa de la libertad y lo niega a los tiranos”. El asilo tal como es concebido por la Revolución ya no es una práctica religiosa marcada por la caridad sino una prerrogativa política del Estado. Solamente quienes son perseguidos debido a su combate por la democracia pueden beneficiarse del mismo”, señala el historiador Gérard Noiriel en la revista del Gisti, Pleno derecho.

Después de un ligero eclipse en el siglo XIX, el asilo vuelve con fuerza en el siglo XX, que se convierte rápidamente en el “siglo de los refugiados”: los armenios huyen del genocidio de 1915; los rusos, la revolución de Octubre de 1917; los judíos de Europa del Este, el nazismo en los años 30; los republicanos españoles, la victoria franquista en 1939… “Los desplazamientos de población, en Europa, son tan importantes que la Sociedad de Naciones crea , en los años 1920, el pasaporte Nansen, un titulo que permite circular a los ciudadanos privados de nacionalidad”, precisa el geógrafo Olivier Clochard, encargado de investigación en el CNRS en el seno del laboratorio Migrinter y miembro además de la red Migreurop. Después de la segunda guerra mundial Europa lleva esta idea a la escena internacional con la convención de Ginebra de 1951.”

En este año, los delegados de 26 países tan distintos como los Estados Unidos, Israel, Venezuela, Noruega e Irak firman un texto llamado a convertirse en “ el amparo de millones de desarraigados”. En un mundo trastornado por las consecuencias de la segunda guerra mundial y la aparición de tensiones Este-Oeste, la convención define al refugiado como una persona “que teme con razón ser perseguido a causa de su raza, de su religión, de su nacionalidad, de su pertenencia a un cierto grupo social o de sus opiniones políticas”. A estos perseguidos, la convención les ofrece una protección internacional: a partir de ahora tendrán derecho a obtener permisos de viaje, a trabajar, a la educación. Nadie podrá reenviarlos hacia un país donde teman ser perseguidos.

Los tres principales países de acogida se encuentran en Asia o en el Próximo-Oriente

Que se ha hecho de esta gran idea actualmente cuando centenares de miles de emigrantes desafían los mares en canoas neumáticas para alcanzar las costas europeas?

Si nos atenemos a los textos Europa es una tierra de acogida para los demandantes de asilo: la Carta europea de derechos fundamentales, firmada en Niza en el 2000, proclama en efecto que en la Unión el derecho de asilo está “garantizado”. “ Los 28 países de la Unión Europea han ratificado todos ellos la convención de Ginebra de 1951 y además el protocolo de New York de 1967, que extiende la protección a los refugiados no europeos y a las personas perseguidas después del 1 de Enero de 1951, precisa Olivier Clochard. Para los últimos Estados miembros, esta ratificación era incluso una de las condiciones de entrada en la Unión.

Sin embargo, Europa está lejos, muy lejos, de ser el gran continente de acogida que a veces nos imaginamos. Según el Alto Comisariado de Naciones Unidos para los refugiados (HCR), la inmensa mayoría de los refugiados (más del 80%) estaban protegidos, en 2013, no en los países industrializados sino en los países en desarrollo. Es la tasa más elevada desde hace más de dos decenios”, precisaba. Los tres principales países de acogida no se encontraban en Europa sino en Asia o en el Próximo Oriente: se trataba de Pakistán (1,6 millones de refugiados), Irán (857.000) y Líbano (856.000). De los 11,7 millones de refugiados correspondientes, en 2013, a la competencia del HCR, Europa, a pesar de su riqueza y de sus discursos generosos, acogía apenas a 1,8 millones de ellos, o sea, alrededor del 15%.

Si Europa asume una parte tan pequeña de la acogida mundial de refugiados, no es porque los demandantes de asilo la eviten: es sencillamente porque ella evita de tenderles la mano. “La Unión Europea ha erigido un verdadero muro para protegerse de los refugiados”, resume Olivier Clochard. Fin de la inmigración laboral, restricciones al reagrupamiento familiar, limitación de “visados de asilo”: las puertas de entrada son tan estrechas que el HCR no cesa de exhortar a Europa que abra “vías legales y seguras” de acceso al continente. “Los países europeos deben proceder a cambios fundamentales a fin de aumentar sus cuotas en materia de reinstalación y de admisión, de ampliar las condiciones de obtención de visados, de apadrinamientos y de becas así como otros medios de unificar a Europa legalmente” ha recordado en Septiembre por boca de Antonio Guterres.

A estos muros de papel se han añadido recientemente kilómetros de alambradas: para impedir a los inmigrantes que invadan su territorio, Hungría y Bulgaria han erigido vallas a lo largo de sus fronteras. Como sorprenderse, en estas condiciones, de que Europa de la sensación de traicionar sus promesas en materia de asilo? “Quienes son victimas en sus países se ven obligados a poner en peligro sus vidas para hacer valer sus derechos: esta doble pena es inadmisible, por lo tanto debemos abrir vías de acceso seguras y legales en Europa para los inmigrantes y los demandantes de asilo” , afirmaban en Septiembre, en una tribuna común, los diputados europeos Pervenche Bérès, Sylvie Guillaume, Christine Revault d’Allones-Bonnefoy y Vincent Peillon.

La primera víctima de esta crisis es el reglamento de Dublín

Mientras los refugiados llegaban en cuentagotas los disfuncionamientos de la Europa del asilo pasaban relativamente desapercibidos. Pero el aflujo de estos últimos años ha puesto a la luz las incoherencias del sistema. La primera victima de esta crisis sin precedentes es el reglamento de Dublín, que obliga a los emigrantes a presentar su demanda de asilo en el primer país que pisan. Presentado desde hace años como el pilar indispensable de la Europa del asilo, ha sido suspendido provisionalmente por la Comisión Europea : para luchar contra el increíble caos que reina en Grecia y en Italia ha adoptado un plan de « relocalización » que entierra el principio de Dublín – a partir de ahora los demandantes de asilo se repartirán en el conjunto de los países europeos.

En las asociaciones de ayuda a los emigrantes raros son quienes defienden este reglamento de 2003 : al obligar a una presentación de expediente desde el mismo momento de inscripción en el territorio europeo, se prohíbe de facto a los demandantes de asilo la elección de su tierra de acogida. « El reglamento de Dublín es una aberración, afirma Catherine Teule, vicepresidenta de la Asociación europea para la defensa de los derechos humanos (AEDH). Para reconstruirse, los refugiados deben instalarse en los países donde ya tienen lazos. La integración es obviamente más sencilla si hablan la lengua o si tienen familia o amigos en el lugar. No se les puede pedir que se establezcan en un país donde el racismo es fuerte o el trabajo escaso únicamente porque los azares de la geografía han hecho que desembarcaran allí. »

La absurdidad del sistema

Según Olivier Clochard, Dublín engendra además varios efectos perversos. « Complica considerablemente las trayectorias de los refugiados. Si un demandante de asilo presenta su demanda en Francia pero sus huellas digitales han sido registradas en Italia, es devuelto a Italia, lo que crea muchos movimientos secundarios en el seno mismo de Europa. Si se niega, su petición francesa se pone en stand-by durante seis meses – en este caso, su situación se precariza y algunos terminan por renunciar. Dublín no tiene en cuenta los deseos de los emigrantes a pesar de que este deseo es más fuerte que cualquier reglamento : hay refugiados que prefieren vivir en la clandestinidad con sus próximos a tener un estatuto protector en un país donde están aislados. »

Finalmente, Dublín presenta el inconveniente de hacer soportar un gran peso a los países que controlan las fronteras Sur de la Unión Europea. Como se puede pedir a los servicios de inmigración italianos que acojan y registren, con sus escasos efectivos, los 110.000 emigrantes que han desembarcado desde principios de año en las costas italianas ? Como exigir a Grecia, cuyo Estado está exangüe, que gestione las demandas de asilo de las 200.000 personas que han llegado en su territorio en 2015? Durante el mes de julio, solamente, este país llamado “de primera línea” ha acogido a más de 50.000 emigrantes – para medir la absurdidad del sistema basta saber que Francia, que tiene estructuras de asilo mucho más solidas que Grecia, ha examinado 64.000 demandas… durante todo el año 2014.

« Un mosaico de regímenes de asilo nacionales »

Al agravar el caos que reina en las fronteras del Sur de la Unión, Dublín no ha podido sobrevivir a la crisis de los refugiados. « El plan de « relocalización » de la Comisión da acta de fe de que este reglamento no se sostiene y que penaliza a los países con fronteras exteriores » afirma Catherine Teule. Pero Dublín no es la única fisura que la crisis ha puesto de manifiesto : si los refugiados prefieren ciertos países como Suecia o Alemania en detrimento de otros, como Hungría, es porque saben pertinentemente que la protección europea es de geometría variable. « La Unión es un mosaico de regímenes de asilo nacionales entre los cuales las divergencias son a veces muy preocupantes », resume la jurista Joanna Pétin en una nota del think tank Terra Nova.

Sin embargo hace ya unos cuantos años que se debate sobre la armonización de los regímenes de asilo europeos. El tema se lanzó en 1997, cuando el tratado de Amsterdam, que introdujo el asilo en las competencias de la Comunidad. Dos años más tarde, el Consejo europeo de Tampere (Finlandia) prometía instaurar “un régimen de asilo europeo común basado en la aplicación integral y global de la Convención de Ginebra”. En 2003, 2004 y 2005, tres directivas desarrollaban estos grandes principios intentando armonizar las condiciones de acogida, los criterios del estatuto del refugiado y los procedimientos. A lo largo de los años, se crearon varios instrumentos – el Bureau europeo de apoyo en materia de asilo en 2010, el fondo Asilo, migración e integración en 2014.

La armonización del asilo dista mucho de estar terminada

Aunque este largo proceso se ha situado bajo los auspicios del « respeto absoluto del derecho de asilo » está lejos de obtener la unanimidad. La armonización ha estirado las reglas hacia abajo, afirma Catherin Teule. El derecho al trabajo, que debería ser inmediato, se concede lo más tarde al cabo de nueve meses de procedimiento : esto sumerge a los demandantes en una gran precariedad. La detención de los demandantes de asilo, que debería debería estar prohibida, está autorizada en ciertos casos, incluso para los menores : es una extraña forma de concebir la protección internacional. La instauración futura de una lista común de « países seguros » (países democráticos) es absurda : va a permitir la exclusión a priori de demandas de asilo – como si en ciertos países fuera imposible ser perseguido. »

A pesar de que estas directivas sean contestadas, muchas de ellas han sido trasladadas a las legislaciones nacionales. Sin embargo, la armonización dista mucho de estar acabada. « Es como la construcción europea : un proceso en curso, explica el director de la Oficina francesa para la protección de los refugiados y apátridas (Ofpra), Pascal Brice. La base está echada pero todavía hay mucho trabajo que hacer : hay que establecer una lista común de países « seguros » y hacer converger las practicas – nos dedicamos a ello trabajando regularmente con los alemanes y los belgas, por ejemplo. El movimiento es lento ya que los países europeos tienen culturas diferentes : Francia y Suecia tienen una larga experiencia de asilo mientras que en ciertos países de Europa del Este la demanda era, hasta estos últimos meses, casi inexistente. »

A pesar de los esfuerzos de la Unión Europea, las disparidades siguen siendo muy importantes. “La Europa del asilo es una verdadera lotería”, afirma Catherine Teule. Algunos países conceden ayudas financieras y viviendas, otros no; algunos exigen largos periodos de procedimiento, otros examinan los expedientes en pocas semanas. Por razones misteriosas, los tipos de reconocimiento difieren de un país a otro: mientras que los sirios y los eritreos obtienen fácilmente el estatuto de refugiados en todos los países, los demás demandantes no son tratados de la misma forma: en primera instancia, los tipos de reconocimiento del estatuto varían, de un país a otro, de 13 a 94% para los iraquís y de 20 a 95% para los afganos, constata en 2014, el informe del Bureau europeo de apoyo en materia de asilo.

Estas disparidades se mantienen una vez que el procedimiento está terminado. “ En Francia, a los refugiados reconocidos por la Ofpra se les concede un permiso, llamado “de larga estancia” , de diez años que les permite, si lo desean, instalarse en Bélgica , en Alemania o en otras partes de Europa, explica Olivier Clochard. Por lo tanto tienen libertad de movimiento. En Chipre, la situación es muy diferente, incluso teniendo en cuenta que está evolucionando: los permisos de residencia no duran más que tres años, lo que obliga a los refugiados a permanecer en el lugar. Muchos quedan pues atrapados en la isla, lo que no siempre es una suerte: el trabajo es escaso y los niños no pueden realizar allí estudios superiores.” Nadie lo duda: queda mucho camino por hacer hasta que una verdadera Europa del asilo vea la luz. Los más optimistas esperan que la crisis de los refugiados permita acelerar el movimiento.

Anne Chemin
Periodista del suplemento Culture-Idées del periódico francés Le Monde

Fuente:
http://www.europe-solidaire.org/spip.php?article36028

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